来源：中国公益研究院   研究成果专栏

导 语

我国的养老服务业，有可能就处在这样一个重大转折关头。全国已经有254万失能老年人得到不同类型政策的护理惠顾，而346万重度失能老年人还没有得到护理性政策覆盖。目前，在全国普遍建立长期护理保险制度，还需要一定时日。而针对所有重度失能老年人尽快建立起普惠型的护理补贴制度，可能是切实可行的途径。

200亿元建制可否激活二万亿养老市场？

——三论生活性服务业的发展战略

记得当年在讨论建立孤儿基本生活保障制度的过程中，有人提出这样一个观点，认为如果不给所有孤儿以普惠性的保障，会对全国所有儿童的发展构成不利的影响！

当时人们就问，为什么呢？孤儿怎么会对全国儿童产生影响呢？

回答居然是：如果孤儿得不到普惠性的福利，家长们就会在潜意识中以其为参照对象，教育孩子时可能自然地会说，要好好学习，不然，就有可能到街头流浪！

而当普惠性的孤儿生活保障制度建立以后，街头的流浪乞讨儿童现象自然消失！全国儿童福利工作很快就转化为更高层面的关爱服务直到促成托育政策等！

其实，把老百姓的一些急难愁盼问题通过公共政策予以普惠性解决，往往能够产生较大的社会和产业效果。最为突出的当属中国脱贫攻坚成功实践，既促成中国经济发展的新格局，也完全改写了发展经济学理论！

我国的养老服务业，有可能就处在这样一个重大转折关头。

依据宏观数据和多个地方的案例分析，我国重度失能老年人大体上占60岁以上老年人的2%左右，也就是说，全国近3亿老年人中大约有600万左右的重度失能者。其中，有120多万人已经享受到长期护理保险，有94万人得到地方民政的护理补贴，有40万城乡特困人员在养老院得到全护理或半护理供养。就是说，全国已经有254万失能老年人得到不同类型政策的护理惠顾，而346万重度失能老年人还没有得到护理性政策覆盖。

这346万人，恰恰都不是特困户、低保户等经济困难人员。当然，他们的家庭绝大多数也不可能是极富人群。这些家庭，一般会有一定的经济基础，包括退休金、存款等，他们可能是教授、各级公职人员或者各类中等收入家庭。世界各国的经验和我国的实践表明，这些人要完全承担起家庭护理的责任，绝大多数均相当困难。

也许有人会说，政府的责任是保基本，只能保障经济困难即特困户、低保人员等，有一定收入的人员应当自我承担护理责任。这样的认知，正如当年推进低保制度之初的一种认识一样，那时也有意见认为政府只能保障特困与各类残疾人的生活，国有企业人员应当由企业负担；其实，建立城市低保制度的重要出发点就是要解决下岗职工的生活困难，后来，民政部门快速地将困难企业的大多数下岗职工给以最低生活保障，结果促成企业的顺利转型。

需要特别强调的是，社会福利与社会救助的基本区别，就是社会救助的对象是贫穷人员，而社会福利制度所要保障的则是各类困难人口。比如高龄津贴，只能按照高龄老人的年龄来确定；如果只是经济困难的老年人，那就只能是低保对象和特困户等，绝大多数高龄老年人都要被摒除在外。

从地方的实践看，为了解决重度失能老年人的护理困难，目前大体有两类办法：一类是建立起长期护理保险制度，这类城市2022年就已达46个；二是一些地方政府对所有重度失能不分贫富而给以每月500左右的补贴，北京在这方面走在前面。

现在看来，在全国普遍建立长期护理保险制度，还需要一定时日。而针对所有重度失能老年人尽快建立起普惠型的护理补贴制度，可能是切实可行的途径。因为，如果按照每个重度失能老年人每月补贴500元即每年6000元计算，346万重度失能老年人大体需要200来亿元的资金；按照中央和地方分级负担的原则来投入，各级负担都不会太重。

更为关键的影响在于，一旦建立起这项普惠型的重度失能护理补贴制度，同时与有关的养老设施和产业来对接，就可以产生出两方面的重大效果：

第一个直接的反应就是，有了政策的托底，全社会不再产生过度的担心，因而大大减缓社会焦虑情绪，舒缓家庭负担，从而激发社会的内在活力；

第二是产业效果将会立即显现。日本目前全国养老护理人员超过200万人，我国目前只有不到50万人，我们的需求应该是上千万人，如果政策予以支持，这样的就业空间会较快地产生。同时，我国现有800多万张养老床位，但真正住养老院的人数长期稳定在230万人左右，多数养老床位空置，如果能够将重度失能老年人的护理纳入政策，养老床位则有可能会得到较为有效地使用。

更为突出的是，一旦基本政策覆盖全体，社区养老、志愿服务、各类老年用品的消费都会得到全面激发。如果居委会能够将重度失能老年人的政策性补贴纳入工作范围，基层的治理体制也会得到系统加强。即使高端养老机构，也会有了基础性依托。

这样的格局，不能说很快就会产生出几十万亿元产业效果，但二万亿元的效果肯定会较为快速地显现。因为，少则几百万护理人员的就业，500多万张养老床位的多种形式使用，老年人各类康复器具的生产与销售，怎么可能不产生万亿元级的产业效果呢？